对国企改革八个重大问题的看法

来源：河南省文化产业研究会     浏览：3234次

　国有企业改革发展问题，是我国经济体制改革和经济发展布局中绕不过去的大问题。经过30多年若干轮次、不同层面的改革，国有企业已经从分散化、小型化、全领域化逐步走向集中化、大型化和重点领域化，当年提出的“做大做强”目标从某种程度上可以说已经实现。有论者认为，下一步改革的重点任务，应该放在如何“做优”上，这既包括国有经济在国民经济总体布局上的优化，也包括国有企业为社会提供产品和服务上的优化，更要实现国有企业本身生存能力和发展质量的优化。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，国务院及有关部门相继出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》、《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》等文件，为国有企业改革提供了战略规划和具体指导，全国各界衷心期待改革取得更大突破和更新进展。从今天起，本报“观察版”将推出“加速推进国企改革专家谈”系列文章，期冀对新一轮国有企业改革提供更多的思考维度和操作建议，敬请读者关注。

　　三年前，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对新一轮国有企业做出了总体规划和顶层设计，为国有企业改革绘出了一幅宏伟的蓝图。在顶层设计中中央做出了发展混合所有制，实现国有资产管理从管资产向管资本转变、继续坚持政资分开、政企分开等等一系列重大改革决策。对此，全国上下，欢欣鼓舞，对新一轮国企改革充满着无限的期待。

　　十八届三中全会以来，国务院及有关部门相继出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》、《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》等1+N个文件。如果说三中全会的《决定》是国企改革的总体规划和顶层设计的话，那么从某种意义上讲，这1+N文件是国企改革的建设规划和施工图设计。

　　深圳作为改革开放的经济特区，多年来在国有企业改革上进行了大量的探索，在一些领域为全国提供了宝贵的经验，深圳的国有企业在体制、机制、效益等各个方面均处于全国领先的地位，受到国务院国资委的充分肯定。本人非常有幸地参与了深圳国有企业改革二十多年的全过程，尤其是在2003-2010期间的7年多时间里，主导和推动实施了深圳市国有企业的企业改制、布局调整、机制转换、资本重组、做强做优做大一批产业集团以及党政机关所办企业划转等一系列的改革，既有成功的经验也有失败的教训。因此，我想根据深圳的实践经验，从以下八个方面对当前国有企业改革一些重大问题谈点认识。

　　国企改革的方向和目标是什么

　　2013年中央十八届三中全会《关于全面深化改革重大问题的决定》中，对国有企业改革和发展的方向和目标进行了全面阐述，提出要积极发展混合所有制经济，要坚持政企分开、政资分开，国有资产管理实现从“管资产”向“管资本”的转变，国有资本要更多地服务于国家战略目标，更多地投向关系到国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务，发展重要的前瞻性战略性产业，保护生态环境，支持科技进步，保障国家安全等等。应该说，《决定》中对国有企业改革和发展的方向、目标、原则的阐述，与十多年前中央十五届四中全会对《关于国有企业改革发展的重大问题的决定》是一致的。

　　在国有企业改革的方向和目标上，深圳的国有企业改革实践为全国深化国企改革，提供了正反两方面的经验教训。在20世纪90年代初期，深圳的国有企业在探索三个层次国有资产管理体制，建立现代企业制度等方面进行了大量的探索，取得了一定的成绩，为全国的国企改革提供了经验。但是，在90年代后期到21世纪初，深圳对中央提出的国有企业改革方向和目标认识不深，尤其对国有经济布局调整有进有退、优化结构认识不足，动作迟缓，措施不力，认为只要加强建立现代企业制度，国有企业都是可以搞好的。

　　比如在工业领域的建材、轻工等行业提出要建成六个超百亿大型集团，在商贸流通领域提出学习日本、韩国组织大型综合商社，在房地产企业，提出要推进“组龙工程”等等。到21世纪初，除了能源集团一家外，其他处于竞争激烈的商贸、工业等领域的大型企业集团不但没有做强做优做大，反而都难以生存。而在一大批竞争激烈领域的大型国有企业垮掉的同时，当时并没有列入超百亿集团、大型综合商社、“组龙工程”的一些企业，主要是处于城市公用事业、基础设施领域的市属国有企业，如机场、燃气、供水等企业，则伴随着城市建设和经济发展得到了迅速发展，成为市属国有企业的主力军，真是“有心栽花花不开，无心栽柳柳成荫”。

　　2002年之后，深圳的国企改革按照中央的要求，进行了大规模布局和结构调整，对在竞争性领域包括工业、贸易、建筑、服务等行业的大量的劣势国有企业，通过员工持股、改制等方式，转变成了混合所有制企业，实现了国有资产的退出，剩下的少数国有企业主要集中在保障城市基本安全运营的公共服务、基础设施领域内。经过十多年的改革发展，这些近二十家大型国有企业得到迅速发展，不仅分别保障了城市的供水、供气、交通、能源等关系国计民生的重要领域，保证深圳经济的可持续发展，而且大都成为有实力、有影响的大型企业集团，经济效益、质量、活力、竞争力、影响力等方面在全国同行业都保持了领先的地位，真正实现了做强做优做大的目的。

　　组建资本投资运营公司能否从管资产到管资本

　　国有资产管理体制从管资产向管资本进行转变，是一个重大的改革，方向正确，并且已达成各方面的共识。现在的问题是采取什么方式，进行哪些改革，才能实现从管资产向管资本的战略转变。

　　根据《关于深化国有企业改革指导意见》，主要采取组建国有资本投资运营公司，并通过授权经营体制，实行两级出资人制度，即国有资产监管机构对国有资本投资运营公司行使出资人权力，投资运营公司对所投资的企业行使国有资本出资人权利。建立形成国有资产监管机构——资本投资运营公司——国有投资控股企业三个层次的新的国有资产管理体制，从而在国有资产监管机构和投资运营这两个层次实行从管资产向管资本的转变。

　　20世纪80年代深圳在全国率先成立了投资管理公司，90年代又相继成立了市国有资产管理委员会（国资办）和三家资产经营公司，三家资产经营公司下属投资和管理了100多家国有控股的企业，从而形成了国资委（国资办）——资产经营公司——国有企业三个层次的国有资产管理体制。在国资委（国资办）这个层次上，实现了政资分开，实行政府社会经济管理与国有资本管理分开，在国有资产经营管理公司这个层次上，实现了国有资本监督管理与经营分开，在国有独资或控股的国有企业的层次上，实现了国有资产经营和国有企业运营管理分开。但由于受多种因素的影响，没有实现国有资产管理从管资产到管资本的转变。

　　因此，在2004年，深圳根据深化国有企业和国有资产管理体制改革中存在的问题，依据国务院《企业国有资产监督管理条例》，对国有资产管理体制进行了调整，撤销了三家资产管理公司，由国资委对市属国有企业直接行使出资人的权力。将原有的国资委（国资办）——资产经营公司——国有企业三个层次的国有资产监管体系，调整为国资委——独资和控股国有企业两个层次。在国资委的层次实现了政资分开、政企分开，由国资委作为出资人，对市属国有企业行使出资人的权力，实现了管人、管事、管资产相结合。实践证明，两个层次的国有资产管理体制优于过去三个层次的国有资产管理体制。

　　根据深圳的实践，我认为，实现国有资产管理从管资产向管资本的转变的关键，不在于组建多少个资本投资经营公司，也不在于改革国有资本授权经营体制本身，而取决于能够在以下三个方面进行根本性的改革：

　　一是把国有企业真正推向市场。管资本涉及的是资本运作、资本布局、资本增值、资本安全等，不涉及管理具体的企业的人、财、物，实现管资本的前提是把企业推向市场，所投资企业的人、财、物、资产的经营管理都要按市场规律办事，实行市场化运作。

　　二是实行彻底的政资分开、政企分开。

　　三是在前述两项改革取得大体成功后，借鉴新加坡淡马锡的模式，把现有的各级国资委调整功能，改变现有国资委作为政府的特设机构性质，国资委人员改变公务员身份，将国资委直接转为资本投资经营公司，即中国的“淡马锡”，不必再重组一批新的国有资本投资经营公司。

　　没有合理盈利的公益类国企能提供更好的公共服务吗

　　这次国有企业改革一个重要的措施，就是将国有企业划分为商业类和公益类，进行分类管理、分类考核。对公益类国有企业重点考核其提供公共服务、公共产品、产品质量和效率等，而不强调经济效益、投资回报。我认为这种分类改革的出发点是好的，它强调了国有企业的社会责任和社会效益，目的是为了维护社会公众利益，为社会提供更好的公共产品和公共服务。但最终结果可能是适得其反，事与愿违，既不利于提高国有企业的经济效益，也不利于提高国有企业的社会效益，也难以持久的为国家、社会提供更好的公共服务和公共产品。

　　国有企业是市场经济中的主体，所有的国有企业，都要讲究社会效益，服务好社会。尤其是生产消费资料产品的商业类企业，直接面向大众，面向消费者，同样应该做到成本低、质量好、服务水平高，保障能力强，在这些方面做不好的国有企业，不管是公益类还是商业类的国有企业，都不可能取得市场的认同，也不可能在激烈的市场经济中生存和发展。如果不追求合理的利润和回报，那么它就没有动力也没有手段去改善和提高服务水平，并且没有可持续发展的能力。这种例子在实践中太多了，教训太深刻了。

　　健全国有企业法人治理结构的核心是什么

　　建立和健全国有企业法人治理结构，是国有企业建立适应市场经济的现代企业制度最重要也是最难的一个问题。经过三十年国有企业改革的实践，虽然在国有企业领导体制和法人治理结构方面进行了大量的探索，取得了一些进展，但总体说来，我们还没有从理论和实践上探索出一套国有企业法人治理结构比较成功的模式，现有的国有企业法人治理结构没有完全与市场经济相适应，也没有完全与国家有关法律法规相衔接。因此，《指导意见》中把健全公司法人治理结构作为深化国有企业改革的重要内容。

　　从深圳几十年国企改革的实践来看，我认为，在完善法人治理结构的改革中，容易改的都改了，技术操作层面的措施也大体上都做了，下一步关键是大胆进行企业干部管理体制改革，核心是企业经理人的市场化问题。现在国有企业的生产要素，大都已经市场化，基本上与市场经济接轨了，唯独最重要的生产要素——企业的经理人没有市场化。企业经理人的选择权并没有交给董事会，由董事会根据企业的发展需要，从市场中按照市场机制选择和聘任，逐步形成职业经理人制度，并按照市场价值，对职业经理人实行与业绩挂钩的薪酬制度，而是由有关组织部门用行政的手段、行政的办法，按照党政领导干部的标准和选拔程序在内部选任、委任，这是造成法人治理结构中存在一系列问题的根本原因。

　　最高60万元的年薪能否调动国企领导人积极性

　　国有企业薪酬制度的改革是深化国有企业改革的最重要的内容，尤其是企业领导人薪酬制度的建设，事关企业发展的基本动力。

　　但是由于种种原因，个别国有企业领导人，尤其是央企一些领导人的薪酬出现了失控现象，个别领导人年薪达几百万，甚至上千万，脱离了市场水平，脱离了我国的国情，引起了社会的强烈不满。在这种情况下，国家有关部门出台了《关于深化中央管理企业负责人薪酬制度改革的意见》，随后各地方也相继出台了有关国企领导人薪酬改革的意见。

　　国家和地方出台《关于深化国有企业负责人薪酬制度改革的意见》规定，经营者的年薪由三部分构成，其中基本年薪不超过本企业员工平均工资的两倍，绩效年薪不超过基本年薪的两倍，奖励年薪不超过总年薪的30%，按照这个方案，央企领导人的年薪总水平最高在60万元左右。《意见》出台以来，无论是央企还是地方国企，企业管理团队和精英人才出现了不稳定状态，一批民营企业，借机到国有企业来挖优秀人才，一些优秀的领导人从国企流失。

　　我认为，企业负责人的薪酬分配权应交给企业董事会或上级产权部门，由企业董事会或上级产权部门依据经理人才的市场水平，企业的经济效益和业绩考核，确定企业负责人的薪酬结构和薪酬水平，真正建立健全与市场基本相适应、与企业经济效益挂钩，既有激励又有约束，既符合市场经济规律又体现国有企业特点的分配制度和分配机制。

　　地方国企改革只能照央企改革“依葫芦画瓢”吗

　　改革开放以来，中央国有企业的改革和地方的国有企业改革历来都是在中央的大政方针指导下，根据企业的投资关系和产权关系，由国务院有关部门和地方政府两个层次，在两个相对独立的运作体系中进行的，改革的主体分别由国务院有关部门和地方政府来承担，并相应承担各自的改革责任。

　　实践证明，分两个层次推进国有企业改革，既适应了中国国有企业数量多、规模大、情况复杂的特点，承认地方政府投资办企业的实际利益，又有利于调动地方推动国企改革的积极性，鼓励地方大胆探索和积极创新，为央企的改革提供了经验。同时也强化了地方政府对国有企业改革的责任，有利于处理在改革过程中的稳定问题。

　　但是这种分层次主导国企改革的格局，在近些年悄悄地发生变化。国家在出台每个具体的改革方案和改革意见的同时，都要求地方按照中央有关部门的要求也相应出台有关方案和文件。我认为，还是要因地制宜分层次推动国企改革。应当根据各地的情况出发，地方政府应当有国有企业改革的自主权和相对独立性。

　　在国有企业改革上，地方政府也不能完全按照央企的改革依葫芦画瓢，而是要按照中央对国有企业改革的总体要求，根据实际的情况大胆探索、勇于创新。地方国有企业规模小，机制灵活，在国有企业改革上完全有可能有所作为。

　　深化国有企业改革还需要很多的试点吗

　　当前中央对国有企业改革的大政方针已经确定，供给侧结构性改革中国企改革的任务繁重而又紧迫，全国人民期望着国有企业改革能迈出更大的步伐。但是从最近国务院有关部门公布的深化国企改革的计划和“十项改革试点”内容来看，几乎涉及国有企业改革的方方面面，每一项都要新选几家进行试点，采取以点带面、以点带线，形成经验，复制推广的改革路线图。

　　国有企业改革已经进行了几十年，国务院国资委成立也已经十多年了，在国有企业改革方面已经进行了大量探索，积累了相当多的经验。现在需要的是按照中央的要求，除了极少数改革内容试点外，大多数改革内容应当根据几十年形成的成功经验，大胆实践，全面推动，重点突破，力争使中央确定的改革任务尽快落实，尽快见效。

　　国企改革不突破供给侧结构性改革能成功吗

　　最近，中央对宏观经济政策的方向和经济体制改革的重点做出战略调整。国家从主要通过出台刺激需求政策，拉动经济发展的需求侧管理，转变到以供给侧结构性改革为中心，结构调整，转变企业的增长方式，为国民经济持续发展提供体制、机制、结构等方面的保障，并把供给侧结构性改革作为“十三五”乃至未来相当一段时期经济体制改革的重点和关键，出台了去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板等一系列重大改革的措施。我认为这是非常正确的决策。

　　改革开放三十多年来，党中央国务院一直把国有企业改革作为经济体制改革的中心环节，并根据不同时期国有企业、国有经济存在的问题，进行了多轮重大改革，其中20世纪80年代提出了“转换企业经营机制”，90年代初提出了“建立现代企业制度”，90年代末提出的“结构调整，抓大放小”，将国有企业“集中在关系到国民经济命脉的重要行业和关键领域”。2000年以后，政府开始进行国有资产的管理体制改革，实行政资分开、政企分开，同时对企业内部的管理体制、内部机制等方面做了一系列改革。通过多年的改革，尤其是通过20世纪末、21世纪初国民经济布局调整，抓大放小，既提高了国有经济的影响力、控制力，也为民营经济的发展创造了更广阔的空间，保证了我国国民经济的连续十多年的高速增长，对我国成为全球第二大经济体起到了决定性的作用。

　　但是，近些年来，一些地方政府没有坚持政资分开、政企分开的改革方向，投了大量的政资不分、政企不分、以获取银行贷款为主要目的的金融投资平台公司，增加了地方政府的债务和金融风险。

　　因此，落实中央关于供给侧结构性改革重大决策，最重要的是坚持国有企业改革的正确方向，加快国有企业改革，真正从体制机制上对国有企业、国有经济的结构动手术，消除我国当前产能过剩、积压严重、库存膨胀、结构失衡等背后深层次的原因。

　　如果在这次供给侧结构性改革中，国有企业改革不能取得突破，产生产能过剩深层次的原因不能根本解决的话，仅仅是各级政府采取行政手段，用政府补贴、优惠政策等方式，通过兼并重组等方法，可能会给我国经济的发展留下极大的隐患，未来若干年也许还需要再来一次供给侧结构性改革。

　　（作者为深圳创新发展研究院理事长）